司改两年再观察：看试点法院如何破解难题

司改两年再观察：看试点法院如何破解难题

李阳

    2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》。此后，一场中央顶层设计、地方试点探索的司法体制改革，分三批次在全国展开。

    两年来，随着改革进程的不断深入，改革措施的落地生根，司法体制改革的正向促进作用正逐渐凸显，但深层次问题也不断显现。各试点法院积极探索，攻坚克难，以改革思维破解难题，积累了一批可复制、可推广的经验。

    直面问题、解决问题，才能准确把握住司法改革的方向和节奏，才能确保司法改革取得扎实成效，才能让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

    入不入额，谁说了算

    司法改革是体制机制的改革，也是一场涉及司法人员工作角色、利益调整的改革。员额制是影响改革的核心问题，是按司法规律配置司法资源、实现法官队伍正规化、专业化、职业化的重要基础制度。如何把能独立办案、独立担责的优秀人员遴选到审判一线，不仅关系每一个法官的个人命运，更直接影响到司法改革的成效。

    江苏法院在员额制改革中，以考核为主、考试为辅，以最接近审判实际的方式突出业绩考核。“我们对助审员先进行资格考试。以微型卷宗的形式，要求考生根据卷宗材料，包括起诉状、答辩状、主要证据材料等撰写一份裁判文书，这样可以较为全面地考查考生的归纳能力、事实认定、法律适用等能力。”江苏省委政法委研究室主任周和林说。

    考试合格者将与院庭长、审判员在同一平台进行考核。对审判员、助审员主要考核近三年审结案件权重值，以及审判质效、裁判文书质量、庭审听证、审判业务调研情况等。考核突出工作实绩，且全程公开。

    在整个遴选过程中，院领导并没有天然优势。“我们明确，不分管审判业务的院领导、不在审判岗位的审委会委员首批不得入额，为年轻骨干留出空间。”江苏省高级人民法院院长许前飞介绍说，院长、副院长、审委会委员入额的，必须审理一定案件，并综合考核参加专业法官会议、审判长联席会议研究案件、制定审判业务类文件、组织审判业务类调研情况等。据了解，在试点法院入额法官中，院领导、审委会委员入额占19%，审判一线岗位审判员占64%，助审员占15%，充分体现了以一线审判骨干为主的特点。

    吉林法院在对院领导“限额”的同时，还明确规定了办案指标，要求重点办理发回重审、指令再审、检察监督等案件。全省三级法院共有372名院领导入额，占院级领导职数的45.9%。2016年上半年，入额院领导共办案3868件，起到了“名医把脉”“患者安心”的良好效果。

    云南法院则是另一种做法。他们在遴选中将业务能力和办案实绩作为评价标准，考试只设置“案例分析”一种题型，突出对证据审查判断、案件事实认定、法律文书写作等实务能力的考察。青海法院对考试、考核分别设置30%和70%的分值权重，考核中审判实绩占70%，个人述职、民主测评等占30%。山西法院规定领导干部入额低于班子职数30%，对审判员采取书面审议方式考核，对院级领导干部和助审员采取面试方式重点考核。

    江苏法院突出能力和业绩的遴选办法得到了广大干警的普遍认同。2015年员额制改革前，全省8家试点法院辞职14人，今年上半年员额制改革实施以来仅辞职4人。

    有关调研显示，试点以来，一线办案力量增加20%左右，85%以上司法人力资源配置到办案一线。广大干警尤其是一线办案法官责任心明显增强，司法队伍活力不断迸发。

    不增加编制，如何破解“案多人少”

    随着经济社会发展和人口流动，各地案件数量持续增长，而法官编制增长滞后，“案多人少”矛盾成为长期困扰法院的一大难题。

    不增加编制能否破解“案多人少”？部分试点法院运用改革思维，通过完善人员分类管理、统筹推进诉调对接、繁简分流等措施，促进“案多人少”矛盾有效化解。

    广东法院紧紧突出“人”这个关键因素，在全省不突破39%员额比例的前提下，根据案件量、现有人员状况等因素核定员额。对案件量少的地区，核定员额低于全省30%；对案件量大的珠三角核心5市，核定员额占全省46%。改革后，首批试点法院一线办案法官数量增加30%以上。

    “我们通过推进司法人员分类管理改革，进一步优化司法人力资源配置，让法官、审判辅助人员和司法行政人员各尽其责、形成合力，提升审判工作的整体效能。”广东高院司改办相关负责人介绍说，广东法院将普通案件细分为64个办案环节，将以往占用法官较多时间的调查取证、送达等37项任务交由审判辅助人员承办，法律文书由审判辅助人员草拟后交由法官审核把关。“改革使法官专注于庭审、裁判、签发文书等核心业务，为法官节省约57.8%的时间。”

    人案矛盾在江苏法院也尤为突出。据介绍，江苏法院受理案件已经连续三年位居全国第一。2015年全省法院受理案件相较于2012年增长了62.76%，而同期中央政法专项编制仅增长2.64%。在案件量增长、员额数法官不变的情况下，江苏法院着力配齐配强司法辅助人员。目前，全省法院书记员与首批入额法官的配比已超过1∶1。据测算，通过增加审判辅助人员配置，可以有效减少员额法官40%的工作量。江阴法院的人民法庭审判权运行机制改革试点表明，在“1名法官+1名书记员”配置的基础上，再增加1名法官助理，法官的办案量可以增加40%左右。

    对案件实行繁简分流是许多国家应对“诉讼爆炸”的共同选择。广东法院建立了繁简分流独立工作平台，实行案件诉前分流、庭前分流、速裁分流，其结果是70%的简案由30%的法官办理，30%的繁案由70%的法官办理。

    贵州法院着力在审判程序、裁判文书、送达环节推行繁简分流。用20%的审判资源办理80%的简易案件，用80%的审判资源办理20%的疑难复杂案件，实现“简案快审、繁案精审”。对于简单案件，推广令状式、要素式等格式化裁判文书，而疑难复杂案件则主要围绕有争议事项进行说理。重庆试点法院设立了速裁庭（组），专门办理小额诉讼简易案件，实现审有所专、审有所精。

    刑事案件速裁程序是刑事诉讼的“快车道”。北京法院将刑事案件速裁启动前移到侦查阶段，全市法院适用速裁程序案件占全部刑事案件30%以上，诉讼全程最短用时3天，平均用时34天，被告人羁押时间较改革前减少100多天。

    据了解，试点法院适用速裁程序的案件，10日内审结的占92.3%，当庭宣判率达96.2%，上诉率仅为2.1%。

    给法官放权，如何让群众放心

    司法责任制改革后，社会各界普遍担心放权给法官后监督制约跟不上，影响司法公信。放权与监督如何结合起来？一些法院积极探索完善管理监督配套机制，通过健全类案指引、案件质量评估、司法业绩考核、错案责任倒查等机制，运用信息化手段加强监管，实现从微观的个案审批、文书签发转向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管。

    最高人民法院第一巡回法庭探索建立类案检索制度、专业法官联席会议制度和裁判文书相互校验制度，统一裁判尺度。主审法官每案必检索最高人民法院本部近三年类似案件的裁判结果，非因法律、司法解释修改等原因，应尽量采取与本部已决案件一致的裁判尺度。合议庭意见不一致、重大疑难案件应提交法官联席会议讨论。裁判文书形成后，要提交全庭至少30%的主审法官就裁判观点和理由进行校验，克服不同法官在专业经验方面的局限性。

    深圳市中级人民法院推动建立完善“标准化办案”机制，以常见、多发类型案件中的改判情况和突出问题为依据，针对法律法规、司法解释等没有明确规定的问题制定指引，已累计出台涵盖各审判领域的工作指引78件。据统计，在案件量大幅上升的情况下，信访投诉量同比2014年下降了23.4%。

    海南法院实行类案参考制度，以全省典型案例和精品案例为样本，选定各业务领域参考案例318个；以在国家级权威刊物上选定发布的本省典型案例为样本，建立涵盖刑事三级451个案由（罪名）、民事四级844个案由、行政三级86个案由、国家赔偿一级14个案由、执行一级52个案由的指导案例，基本涵盖全省近年审判实践中常见、多发、具有代表性的案件类型，最大限度避免和减少“同案不同判”现象。

    在浙江，法官经一键搜索，1秒钟之内即可检索到全省三级法院数据库中的关联案件、裁判文书、典型案例等相关信息。这一为法官办案提供了极大方便的系统叫做“浙江法院办案数据关联检索”平台，被称为浙江法院的“百度”。“目前，我们正借助阿里巴巴云计算资源和技术，抓紧建成集约化、低成本、多应用、大数据、服务型的浙江法院‘审务云’平台，提升司法大数据挖掘能力。”浙江高院有关负责人告诉记者。

    依托信息化规范审判流程也是南京法院的亮点。根据案件类型，将审判流程划分为立案分案、庭前准备、开庭审理、会议评议等60多个节点，将所有节点纳入网上办理，做到全程留痕、规范管理。设置各类数据自动生成功能，加强对海量审判信息的分析研判，院庭长和审判管理部门对每个法官承办案件的节点进展情况，可以随时查询、网上催办。

    试点法院法官普遍感到，与过去案件层层审批的权力运行模式相比，肩上的责任更重，工作的热情更高，职业尊荣感更强。与此同时，案件审理周期缩短，人均办案量明显提升，当庭裁判率提高，审限内结案率等反映司法公正的主要审判质效指标明显提升。